Autoriteiten krijgen meer grip op risico´s systeembanken

Crises brengen vaak aan het licht dat we belangrijke ontwikkelingen niet goed kunnen waarnemen, waardoor we problemen niet zien aankomen en vervolgens niet effectief kunnen ingrijpen. Zo was tijdens de Grote Depressie in de jaren dertig nauwelijks macro-economische informatie voorhanden. Dit was een drijfveer om een systeem van nationale rekeningen te ontwerpen, dat nog steeds essentiële input vormt voor macro-economisch beleid.

Tijdens de kredietcrisis bleek dat slechts zeer beperkt inzicht bestaat in de sterke verwevenheid binnen het financiële stelsel, oftewel systeemrisico. Voor een deel is dit onvermijdelijk: het financiële systeem is bijzonder complex geworden en wordt gekenmerkt door voortdurende innovatie. Maar er valt ook veel te verbeteren. De meeste financiële activiteiten worden namelijk gedomineerd door enkele tientallen internationaal opererende instellingen, met name banken.

Deze zogeheten Global Systemically Important Banks (G-SIBs) zijn onderling sterk verbonden en vormen daardoor belangrijke systeemkoppelingen binnen het stelsel. De kwetsbaarheden die hierdoor ontstaan werden pas goed zichtbaar tijdens de crisis, toen bleek hoe verstrekkend het faillissement van de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers was en welke sleutelrol een instelling als American International Group (AIG) speelde.

Op zichzelf verzamelen nationale autoriteiten al veel gegevens over systeembanken en is de informatievoorziening tijdens de crisis flink uitgebreid, bijvoorbeeld via extra rapportages en stress-testen. Maar er bestaat duidelijk behoefte aan meer systematische monitoring van G-SIBs.

Op verzoek van de G20 is daarom een speciaal rapportageregime voor G-SIBs ontwikkeld door de Financial Stability Board, een samenwerkingsorgaan van de belangrijkste financiële autoriteiten waarin ook Nederland is vertegenwoordigd. Aan dit voorstel is gewerkt door een internationale werkgroep onder leiding van Aerdt Houben, divisiedirecteur Financiële Stabiliteit van DNB.

In grote lijnen worden voor alle G-SIBs de volgende gegevens verzameld:

* Op week- of maandbasis de 50 grootste uitzettingen en verplichtingen per individuele tegenpartij. Hieronder zullen automatisch de belangrijkste bilaterale relaties tussen G-SIBs vallen, waarmee het netwerk van deze groep in beeld wordt gebracht.
* Op kwartaalbasis een zeer gedetailleerde uitsplitsing van de uitzettingen en financieringsbronnen, naar land, sector, type instrument, valuta en looptijd. Deze gegevens hebben geen betrekking op individuele tegenpartijen maar zijn wel bijzonder fijnmazig. .
* Gegevens die niet zijn gebonden aan een vast rapportage-format en een vaste frequentie, maar niettemin van belang zijn om systeemrisico te kunnen vaststellen en effectief te kunnen ingrijpen. Een voorbeeld is de rol van een G-SIB bij vitale financiële activiteiten zoals het betalingsverkeer. Daarnaast is inzicht in de groepsstructuur van een G-SIB belangrijk, meestal een grote verzameling van juridische entiteiten.

Bij het ontwikkelen van de voorstellen is nadrukkelijk een kosten-baten afweging gemaakt. In principe kan de frequentie van de rapportages worden verhoogd en kunnen nog veel meer uitsplitsingen worden opgevraagd. Dergelijke verfijningen moeten echter worden afgewogen tegen de substantiële kosten die G-SIBs moeten maken om hun systemen aan te passen.

Bovendien is het belangrijk om ook te investeren in flexibiliteit. Een deel van de rapportage-eisen is daarom “passief” en wordt alleen geactiveerd indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Zo kan bijvoorbeeld tijdelijk het aantal tegenpartijen worden uitgebreid of de rapportagefrequentie worden verhoogd van wekelijks naar dagelijks.

Het rapportageraamwerk is een belangrijke stap vooruit, maar ook in andere opzichten zijn de FSB-voorstellen een doorbraak. Om de informatie goed te kunnen interpreteren is het essentieel om de gegevens van individuele G-SIBs te bundelen in één dataset. Tot op heden zijn nationale autoriteiten altijd zeer terughoudend geweest met het delen van instellingsspecifieke gegevens en wordt dergelijke informatie alleen uitgewisseld met buitenlandse toezichthouders ten behoeve van het (micro-) prudentiële toezicht op de betreffende instelling.

De FSB stelt voor om alle gegevens bijeen te brengen in een centrale “data hub”, die wordt ondergebracht bij de Bank for International Settlements (BIS) in Bazel. Daar worden analyses uitgevoerd; de gegevens worden vervolgens (beperkt) gedeeld met nationale autoriteiten die G-SIBs huisvesten en met internationale organisaties zoals het IMF.

De nieuwe G-SIB-rapportage wordt stapsgewijs ingevoerd. Na de consultatie worden de rapportage-eisen definitief vastgesteld en geïmplementeerd. Daarbij zijn ook institutionele aanpassingen nodig, aangezien nog veel belemmeringen bestaan om instellingsspecifieke gegevens te kunnen delen met buitenlandse autoriteiten. Naar verwachting zijn eind 2012 de eerste onderdelen geïmplementeerd en is eind 2014 het gehele nieuwe rapportagekader operationeel. In eerste instantie krijgen alleen banken hiermee te maken; één van de vervolgstappen is om ook een dergelijk rapportageraamwerk te ontwikkelen voor niet-bancaire instellingen.

<1> FSB, 'Understanding financial linkages: a common data template for global systemically important banks, 6 oktober 2011, www.financialstabilityboard.org.